കേരളത്തിൻറെ വികസനമാതൃകാ പാരമ്പര്യത്തിൻറെ ഭാഗമായി ജനാധിപത്യ വികേന്ദ്രികരണം പലപ്പോഴും ആഘോഷിക്കപ്പെടുമ്പോഴും, മൂന്ന് ദശാബ്ദങ്ങൾക്കപ്പുറം വികേന്ദ്രീകരണത്തിൻ്റെ ഭവിഷ്യത്തുകൾ നമ്മൾ വിമർശനാത്മകമായി പരിശോധിക്കേണ്ടിയിരിക്കുന്നു. തദ്ദേശഭരണത്തെപ്പറ്റി ബാബു ജേക്കബിനൊപ്പം നടത്തിയ പഠനത്തിൻറെ കണ്ടെത്തലുകൾ സൂരജ് ജേക്കബ് പങ്കുവെക്കുന്നു.
സൂരജ് ജേക്കബ്
“ഈ നഗരത്തിൽ ചപ്പുചവറുകൾ തൂത്തുമാറ്റി നിരത്തുകൾ വൃത്തിയാക്കുന്നതിനും ഏതാനം സര്ടിഫിക്കറ്റുകൾ നല്കുന്നതിനുമുള്ള ഉത്തരവാദിത്വം മാത്രമാണ് എനിക്ക് ലഭിച്ചിട്ടുള്ളത്” – ഒരു മേയറുടെ വാക്കുകളാണിവ. മറ്റു പല മേയർമാരും മുനിസിപ്പൽ ചെയർമാന്മാരും തുറന്ന് പറയുന്നതും ഏതാണ്ട് ഇതുതന്നെ. തദ്ദേശ ഭരണം നടപ്പിലാക്കുന്നതിൽ രാജ്യത്ത് ഒന്നാം സ്ഥാനത്തു നിൽക്കുന്ന കേരളത്തിലെ മേയർ-മുനിസിപ്പൽ ചെയർമാന്മാരാണ് ഇവർ. അപ്പോൾ തദ്ദേശ ഭരണം കേരളത്തിൽ, ഇന്ത്യയിൽ എങ്ങനെയാണ് പ്രവർത്തിക്കുന്നത്? ഇക്കാര്യങ്ങളാണ് Governing Locally എന്ന പേരിൽ ഞാൻ സഹരചയിതാവായ കേംബ്രിഡ്ജ് യൂണിവേഴ്സിറ്റി പ്രസ് പ്രസിദ്ധീകരിച്ച ഗ്രന്ഥം പരിശോധിക്കുന്നത്. ഈ പുസ്‌തകത്തിലെ ചില പ്രധാന നിരീക്ഷണങ്ങളാണ് ഇവിടെ അവതരിപ്പിക്കുന്നത്.
മുനിസിപ്പൽ ശേഷിയും സ്വയംഭരണവും
1992-ൽ രണ്ട് ഭരഘടനാഭേദഗതികൾ (73, 74) നമ്മുടെ രാജ്യം നടപ്പാക്കി. എന്തായിരുന്നു അവയുടെ ലക്ഷ്യങ്ങൾ? ജനാധിപത്യ പ്രക്രിയ സമൂഹത്തിന്റെ അടിത്തട്ടിൽ വരെ എത്തണം, പ്രാദേശിക ഭരണനിർവഹണം തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾ വഴി ജനങ്ങൾ തീരുമാനിക്കുന്ന രീതിയിൽ ജനപങ്കാളിത്തത്തോടെ കൈകാര്യം ചെയ്യണം – എന്നിവയായിരുന്നു ലക്ഷ്യങ്ങൾ. ഈ നിയമങ്ങൾ മൂന്ന് പതിറ്റാണ്ടുകൾക്ക് ശേഷം എവിടെയാണ് എത്തിനിൽക്കുന്നത്? ജനാധിപത്യത്തിന്റെ വികേന്ദ്രീകരണം, ഗ്രാമ, പട്ടണ പ്രദേശങ്ങളിൽ തദ്ദേശഭരണം എന്നിവ ലക്ഷ്യം വച്ച ഭരണഘടനാ വ്യവസ്ഥകൾ ഇവ യാഥാർത്ഥ്യമാക്കിയോ? തദ്ദേശ പൊതുസേവനങ്ങൾ ജനങ്ങളുടെ ഇഷ്ടപ്രകാരം നടത്തിയെടുക്കുന്നതിനു കഴിയുന്നുണ്ടോ? താന്താങ്ങളുടെ പൂർണമായ ഉത്തരവാദിത്വത്തിൽ പ്രാദേശിക സേവനസൗകര്യങ്ങൾ ഒരുക്കി ജീവിതം മെച്ചപ്പെടുത്തുന്നതിന് നമ്മുടെ ഗ്രാമ–നഗരവാസികൾക്ക് ഇടം ലഭിക്കുന്നുണ്ടോ? കേരളം, ഗുജറാത്ത്, തമിഴ് നാട് സംസ്ഥാനങ്ങളിലെ നഗര പ്രദേശങ്ങളിലാണ് ആണ് ഇത്തരം ചോദ്യങ്ങൾക്കുത്തരം ലക്ഷ്യമാക്കിയുള്ള ഗവേഷണം നടത്തിയത്.
വളരെ ചുരുക്കം നഗര, പട്ടണ പ്രദേശങ്ങളിൽ മാത്രമാണ് തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾ ഭരണ ചുമതല യഥാർഥത്തിൽ സ്വായത്തമാക്കിയിട്ടുള്ളത് എന്നാണ് കണ്ടത്. ബഹുഭൂരിപക്ഷ നഗര, പട്ടണങ്ങളിൽ ഇപ്പോഴും ശുദ്ധജലം, സീവേജ്, നീർവാർക്കൽ (drainage) തുടങ്ങിയ പ്രവർത്തികൾ നഗര സർക്കാരുകളല്ല, സംസ്ഥാന സർക്കാരുകൾ തന്നെയാണ് നടത്തുന്നത്. കേരളത്തിൽ അങ്ങനെയാണ്; തമിഴ് നാടിൻറെ കാര്യത്തിലും ഏറെക്കുറെ ഇങ്ങനെയാണ്. എന്നാൽ ഗുജറാത്തിലെ നഗര സർക്കാരുകൾക്ക് അവരുടെ കാര്യങ്ങൾ നിർവഹിക്കുന്നതിൽ കൂടുതൽ സ്വയംഭരണാധികാരം ഉണ്ട്. സേവനങ്ങൾ നൽകാനുള്ള മുനിസിപ്പൽ ശേഷിയും ആ സർക്കാരുകൾക്ക് ഉണ്ട്. ‘ശേഷി’ എന്നതുകൊണ്ട് ഉദ്ദേശിക്കുന്നത് തങ്ങളുടെ അധികാരസീമയിൽപ്പെട്ട ഭരണപ്രവർത്തനങ്ങൾ നടത്തിയെടുക്കുന്നതിനുള്ള ത്രാണിയെ ആണ്. ഗുജറാത്തിൽ ഈ ശേഷിയുള്ളതു ഉദ്യോഗസ്ഥവൃന്ദത്തിനെ നിയമിക്കുന്നതിനും ഉപയോഗിക്കുന്നതിനുള്ള അധികാരവും സ്വാതന്ത്ര്യവും അവർക്കുണ്ട് എന്നതുകൊണ്ടാണ്. മാത്രമല്ല, സർക്കാർ നടത്തിപ്പിന്റെ ആഭ്യന്തര നടപടിക്രമങ്ങൾ തീരുമാനിക്കുന്നതിനും, അതനുസരിച്ച് തങ്ങളുടെ ഭരണം ക്രമീകരിക്കുന്ന തിനുമുള്ള സ്വാതന്ത്ര്യവും തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾക്കുണ്ട്. ഉദാഹരണത്തിന്, തെരുവ് വിളക്കുകൾ പോലെയുള്ള പൊതുസേവനങ്ങൾ നൽകുന്നത് വളരെ ലളിതമാണെന്ന് തോന്നിയേക്കാം. എന്നാൽ ഈ സേവനം ഗുണമേന്മയുള്ള ബൾബുകൾ സംഭരിക്കാനും വിന്യസിക്കാനുമുള്ള കഴിവിനേയും, വിദഗ്ധരും പ്രചോദിതരുമായ ഉദ്യോഗസ്ഥർ തമ്മിലുള്ള ഫലപ്രദമായ ഏകോപനത്തേയുമെല്ലാം ഭാഗികമായി ആശ്രയിച്ചിരിക്കുന്നു. ഗുജറാത്തിലെ സർക്കാരുകൾക്ക് ഇതിനുള്ള ശേഷിയുണ്ട്. എന്നാൽ, കേരളത്തിലെ നഗര സർക്കാരുകളിൽ അത്തരം കഴിവുകളും ഏകോപനവും ദുർബലമാണ്.
അതേ സമയം, പ്രശ്നം കേവലം മേൽനോട്ടസംബന്ധമോ അല്ലെങ്കിൽ സാങ്കേതികപരമോ ആയതല്ല. മുനിസിപ്പൽ ശേഷിയാണ് ഇവിടെ പ്രസക്‌തമാകുന്നത്. സംസ്ഥാന സർക്കാരിൽ നിന്നുള്ള പ്രവർത്തന സ്വാതന്ത്ര്യമാണ് മുനിസിപ്പൽ ഭരണശേഷി നിർണയിക്കുന്നത് എന്നാണ് ഞങ്ങളുടെ ഗവേഷണം കണ്ടെത്തിയത്. കമ്മിറ്റികളുടെ രൂപീകരണം, ചെലവുകളുടെ കാര്യത്തിൽ തീരുമാനമെടുക്കുന്ന രീതികൾ എന്നിങ്ങനെ പല കാര്യങ്ങളിലും കേരള നഗര സർക്കാരുകൾ സംസ്ഥാന സർക്കാരിൽ നിന്ന് ഉത്തരവുകൾ നിരന്തരമായി സ്വീകരിക്കുന്നു. ചെറിയ കാര്യങ്ങളിൽ പോലും സാങ്കേതികവും സാമ്പത്തികവുമായ അനുമതി എടുക്കണം. ഉദാഹരണത്തിന്, എത്ര ഘനത്തിൽ റോഡ് ഉപരിതലം നിർമിക്കണം, ടാർ എപ്പോൾ വാങ്ങണം, ആശുപത്രിയിലെ തുണി അലക്കുന്നതിനു കൂലി എത്ര – ഇവയെല്ലാം സംസ്ഥാന സർക്കാരിനോട് ചോദിച്ചുവേണം ചെയ്യാൻ. നഗര സർക്കാർ ജീവനക്കാരെ നിയന്ത്രിക്കുന്നതും സംസ്ഥാന സർക്കാരാണ്. സ്വയംഭരണത്തിന്റെ അഭാവം മുനിസിപ്പൽ ശേഷിയെ ബാധിക്കുന്നു. അതിനെ തുടർന്ന് സേവന വിതരണത്തിന്റെ ശൂന്യത നികത്താൻ എന്നനിലക്ക് തദ്ദേശ സേവനദാതാവായി സംസ്ഥാന സർക്കാർ സ്വയം നിയമിക്കുന്നു. അതായത്, ഇവിടെ കേരളത്തിലെ വികേന്ദ്രീകരണ സംവിധാനത്തിന്റെ അടിസ്ഥാനം തന്നെ പരിശോധിക്കേണ്ടിയിരിക്കുന്നു.
നഗര സർക്കാരുകൾക്ക് ഭരണസ്വാതന്ത്ര്യം ആവശ്യമാണെന്നു പറയുമ്പോൾ സംസ്ഥാന സർക്കാരുകൾക്ക് അവയുടെ പ്രവർത്തനത്തിൽ യാതൊരു പങ്കുമില്ലെന്ന് അർത്ഥമാക്കുന്നില്ല. മറിച്ച്‌, സംസ്ഥാന സർക്കാരും തദ്ദേശ സർക്കാരുകളും തമ്മിലുള്ള ഒരേ തലത്തിലുള്ള (horizontal) ബന്ധങ്ങൾ വികസിപ്പിച്ചെടുക്കുകയാണ് വേണ്ടത്. ഇത്തരം ബന്ധങ്ങൾ സ്വയംഭരണാധികാരത്തെ ഊട്ടിയുറപ്പിക്കുന്ന, വിജയകരമായ ഉദാഹരണങ്ങൾ ഇന്ത്യയിൽതന്നെ ഗുജറാത്തിലുണ്ട്. അതേ സമയം, നിലവിലെ ലംബമായ (vertical) ടോപ്-ഡൌൺ ബന്ധങ്ങൾ സ്വയംഭരണത്തേയും ഭരണശേഷിയേയും വിട്ടുവീഴ്ച ചെയ്യുന്നു.
വികേന്ദ്രീകരണം കേരളത്തിൽ നടപ്പിലാകുമ്പോൾ
തദ്ദേശ സ്വയംഭരണം സംസ്ഥാന ലിസ്റ്റ് വിഷയമാണ്. അതുകൊണ്ടു അധികാരവികേന്ദ്രീകരണം നടപ്പിലാക്കുവാൻ സംസ്ഥാന നിയമസഭകൾ നിയമനിർമ്മാണം നടത്തേണ്ടതുണ്ട്. 73, 74 ഭരണഘടനാഭേദഗതികൾ പാർലമെന്റ് പാസാക്കിയതിനെത്തുടർന്ന് സംസ്ഥാനങ്ങൾ ഈ വിഷയങ്ങളിൽ നിയമങ്ങൾ തയ്യാറാക്കി. അതിനുശേഷം സംസ്ഥാനങ്ങൾ തിരഞ്ഞെടുപ്പ് സംഘടിപ്പിക്കുന്നതിനും സാമ്പത്തികം പങ്കിടുന്നതിനുമായി സ്വതന്ത്ര തിരഞ്ഞെടുപ്പ് കമ്മീഷനും സംസ്ഥാന ധനകാര്യ കമ്മീഷനും രൂപീകരിച്ചു. സംസ്ഥാനതല നിയമങ്ങളിൽ കേരളത്തിന്റേത് ശ്ലാഘനീയമെന്ന് നിരീക്ഷകർ അഭിപ്രായപ്പെട്ടു. അതേസമയം വഴിവിളക്കുകൾ, വെള്ളം, മുതലായവയുടെ അധികാരങ്ങളും ഉത്തരവാദിത്തവും തദ്ദേശസർക്കാരുകൾക്കു കൈവിട്ടുപോയി. 1994-ലെ കേരള മുനിസിപ്പൽ നിയമത്തിൽ കൈമാറ്റത്തെക്കുറിച്ചു പരാമർശിക്കുന്നുണ്ടെങ്കിലും നിയമത്തിലെ വ്യവസ്ഥകൾ പരിശോധിച്ചാൽ ഇത് പ്രാവർത്തികമാക്കുന്നില്ല എന്ന് മനസ്സിലാകും. ഒരു ഉദാഹരണം: ജലവിതരണത്തിനുള്ള മുഴുവൻ സംവിധാനങ്ങളും അതിൽ പ്രവർത്തിക്കുന്ന മുഴുവൻ ഉദ്യോഗസ്ഥരുടെ പൂർണ്ണസമയ സേവനവും നഗര സർക്കാരുകളിലേക്ക് നിക്ഷിപ്തമാണ് എന്നെഴുതി പാസ്സാക്കിയ നിയമം നടപ്പാക്കിയില്ല. മാത്രമല്ല, പിന്നീട് 1999-ൽ സംസ്ഥാന സർക്കാർ നിശ്ചയിക്കുന്ന തീയതിമുതൽ നടപ്പാക്കും എന്ന തിരുത്തിയെഴുതി. ഇന്നുവരെയും അങ്ങനെ ഒരു തീയതി നിശ്ചയിച്ചിട്ടുമില്ല. കൈമാറ്റത്തിന്റെ വിശദാംശങ്ങളും, തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾ എങ്ങനെ പ്രവർത്തിക്കണം എന്നതിന്റെ വിശദാംശങ്ങളും, പ്രവർത്തന നടപടിക്രമങ്ങളും, ആന്തരിക ഘടനയും, സ്റ്റാഫ് നിയമനവും, സ്റ്റാഫിന്റെ പ്രവർത്തന നിബന്ധനകളും എല്ലാം നിയമം വഴി സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ പക്കൽ തന്നെ വച്ചിരിക്കുന്നതായി കാണാം.
അധികാരവികേന്ദ്രീകരണം നടപ്പാക്കുന്നത് സംസ്ഥാന സർക്കാർ ആണന്നുപറയുമ്പോൾ അത് നയിക്കുന്നത് രാഷ്ട്രീയക്കാർ (മന്ത്രിമാർ) ആണെങ്കിലും ഫലത്തിൽ അത് സംസ്ഥാന ബ്യുറോക്രസിയുടെ കൈകളിൽ എത്തുന്നു. ബ്യുറോക്രസിക്ക് അതിന്റേതായ പ്രേരണകളും ധാരണകളും സംസ്കാരവും താല്പര്യങ്ങളും ഉണ്ട്. അധികാരവികേന്ദ്രീകരണം നടപ്പിലാക്കുമ്പോൾ ഭരണഘടനാഭേദഗതിയുടെ ജനാധിപത്യ മനോഭാവത്തെ ബ്യുറോക്രസി പ്രത്യേകമായി മാനിക്കുമെന്നു വിശ്വസിക്കാൻ കാരണമില്ല. കൂടാതെ, ബ്യുറോക്രസി സഹജമായ അല്ലെങ്കിൽ സുപരിചിതമായ രീതികളിലൂടെയാണ് പ്രവർത്തിക്കുന്നത്–അധികാരങ്ങൾ വിഭജിക്കുവാൻ അവർ വിമുഖത കാണിക്കുന്നു. തൽഫലമായി തദ്ദേശ ഭരണകൂടങ്ങളുമായി കൂടിയാലോചിക്കാതെയും കാര്യമായ അധികാരങ്ങൾ തങ്ങളിൽതന്നെ നിലനിർത്തിയും വികേന്ദ്രീകരണം നടപ്പാക്കി. വികേന്ദ്രീയവിഷയത്തിൽ സംസ്ഥാന ബ്യുറോക്രസി കൈകടത്തുവാൻ ശ്രമിക്കുമെന്നതിൽ അത്ഭുതമില്ല. കാരണം തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾക്ക് കൈമാറുന്ന ഭരണപങ്കാളിത്തം തങ്ങളുടെ അധികാരച്ചോർച്ചയായിട്ടാണ് പല ഉദ്യോഗസ്ഥരും വീക്ഷിക്കുന്നത്. കേരളത്തിൽ ഭൗതിക വിഭവങ്ങളും ജീവനക്കാരും ഭരണസംവിധാനങ്ങളുമെല്ലാം ഇപ്പോഴും സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ നിയന്ത്രണത്തിലാണ് എന്നതുതന്നെ ഇതിന് തെളിവാണല്ലോ. തമിഴ് നാട്ടിലും കാര്യങ്ങൾ വളരെ വ്യത്യസ്തമല്ല.
ഇത് കൂടാതെ, വികേന്ദ്രീകരണം നടപ്പിലാക്കുന്നതിന്റെ മേൽനോട്ടം നിർവഹിക്കുന്നതിൽ നമ്മുടെ ജനാധിപത്യ സംവിധാനങ്ങളും ജാഗ്രത കാട്ടിയില്ല. നിയമനിർമ്മാതാക്കളും താല്പര്യ ഗ്രൂപ്പുകളും സിവിൽ സമൂഹ വാച്ച്‌ഡോഗ് ഗ്രൂപ്പുകളും മാധ്യമങ്ങളും വികേന്ദ്രീകരണം നടപ്പിലാക്കുന്നതിൽ സംസ്ഥാന സർക്കാരിനുള്ളിലെ താല്പര്യവൈരുധ്യത്തെ ചോദ്യംചെയ്‌തില്ല. ബ്യുറോക്രസി തയ്യാറാക്കിയ നിയമങ്ങളും ചട്ടങ്ങളും സംസ്ഥാന സർക്കാർ അപ്പാടെ അംഗീകരിക്കുകയും നിയമസഭ അവ പാസാക്കുകയും ചെയ്‌തു.
ഗുജറാത്തിലെ വ്യത്യസ്‌തതക്ക് പ്രധാനകാരണം 74 ആം ഭേദഗതിക്കു മുമ്പുതന്നെ ഈ അധികാരങ്ങളും ഉത്തരവാദിത്വങ്ങളും നഗര സർക്കാരുകളുടെ പക്കലായിരുന്നു എന്നതാണ്. സംസ്ഥാന രൂപീകരണത്തിനു മുമ്പുള്ള ചരിത്രമാണ് ഇത്. ആ നിയമങ്ങൾ തന്നെ 1880കളുടെ ഫലപ്രദമായ നിയമനിർമ്മാണ പാരമ്പര്യത്തിന്റെ തുടർച്ചയാണ്. ആ നിയമപാരമ്പര്യത്തിൽ തദ്ദേശ സ്വയംഭരണകാര്യങ്ങളിൽ സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ അനാവശ്യമായ ഇടപെടലുകൾ ഒഴിവാക്കുന്ന സുപ്രധാന ഘടകങ്ങൾ ഉൾചേർത്തിരുന്നു. തദ്ദേശ സ്വയംഭരണത്തിന്റെ മേന്മ ഗുജറാത്തിൽ, പ്രത്യേകിച്ച് സമീപകാലത്തു, ക്ഷയിച്ചുവെങ്കിലും, നഗര സർക്കാരുകൾ ഇപ്പോഴും ചരിത്രത്തിന്റെ ഗുണഫലം അനുഭവിക്കുന്നു.
സ്വയംഭരണവും ജനപങ്കാളിത്തവും
കേരളത്തിലെ നഗര, ഗ്രാമീണ സർക്കാരുകൾ വഴി വളരെ പരിമിതമായസേവനസൗകര്യങ്ങൾ മാത്രമേ ലഭ്യമാകുന്നുള്ളൂ. എന്നിരുന്നാലും വികേന്ദ്രീകരണത്തിന്റെ നല്ല ഉദാഹരണമായി കേരളത്തെ കണക്കാക്കുന്നു എന്നത് വിചിത്രമാണ്. പരമ്പരാഗത വികേന്ദ്രീകരണ സൂചകങ്ങളിൽ കേരളം ഉയർന്നനിലവാരത്തിലാണ്. സൂചകങ്ങൾ രൂപപ്പെടുത്തുമ്പോൾ സേവനവിതരണത്തിൽ തദ്ദേശ ഭരണപങ്കാളിത്ത ക്രമീകരണങ്ങൾ നോക്കുന്നില്ല എന്നതാണ് ഈ വൈചിത്ര്യത്തിന്റെ പ്രധാനകാരണം. മറിച്ചു, ഈ സൂചകങ്ങൾ തിരിയുന്നത് നിയമപരമായ ക്രമീകരണങ്ങൾ, സാമ്പത്തിക ക്രമീകരണങ്ങൾ, ജനപങ്കാളിത്തത്തിനുള്ള ഔപചാരിക ക്രമീകരണങ്ങൾ എന്നിവയിലേക്കാണ്. അത്തരം കാര്യങ്ങളിൽ കേരളം നന്നായി പ്രവർത്തിക്കുന്നു. എന്നാൽ ഭരണവികേന്ദ്രീകരണം നടക്കുന്നില്ല. സംസ്ഥാന നിയമങ്ങൾ അധികാരവികേന്ദ്രീകരണത്തിലും സാമ്പത്തികം പങ്കിടുന്നതിലും ശക്‌തമെന്നു തോന്നുമെങ്കിലും, പൗര സഭകളിലൂടെ ജനപങ്കാളിത്തം ക്രമീകരിച്ചിട്ടുണ്ടെങ്കിലും, മുനിസിപ്പൽ ശേഷിക്കുറവുമൂലം സ്വയംഭരണാവകാശം വിട്ടുവീഴ്ച്ച ചെയ്യപ്പെടുകയാണ്. ഈ ശേഷിശോഷണം സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ സംഭാവനയാണ്. സംസ്ഥാന സർക്കാർ നിർമ്മിക്കുന്ന നൂലാമാലക്കുള്ളിലാണ് നഗര സർക്കാരുകൾ പ്രവർത്തിക്കുന്നത്.
കേരളത്തിൽ എല്ലാ നഗരങ്ങളിലും വാർഡ് കമ്മിറ്റികൾ രൂപീകരിച്ചിട്ടുണ്ട്. മെച്ചപ്പെട്ട ഔപചാരികമായ ക്രമീകരണങ്ങൾ കൂടാതെ കേരളത്തിൽ ഇടതുപക്ഷ പ്രസ്ഥാനങ്ങൾ, ജാതി പ്രസ്ഥാനങ്ങൾ, മറ്റു സാമൂഹിക പ്രസ്ഥാനങ്ങൾ എന്നിവയുടെപങ്കാളിത്തത്തിന്റെയും മികച്ച ചരിത്രമുണ്ട്. ഈ വ്യവസ്ഥ കലാശിച്ചത് ഒരുകാലത്ത് വികസനത്തിന്റെ കേരള മാതൃകയുമായി (Kerala model) ആഘോഷിക്കപ്പെട്ട പൊതുപ്രവർത്തനത്തിലാണ് (public action). ഇതൊക്കെയുണ്ടായിട്ടും നഗര ഭരണത്തിലെ ജനപങ്കാളിത്തം വിചാരിക്കുന്നത്ര ശക്‌തമല്ല. ദുർബലമാക്കപ്പെട്ട പ്രാദേശിക ശേഷിയും അപ്രാപ്യമായ സ്വയംഭരണവുമാണ് ഇതിനു കാരണം എന്നാണ് ഞങ്ങളുടെ ഗവേഷണം സൂചിപ്പിക്കുന്നത്.
തുടക്കത്തിൽ തദ്ദേശ സ്വയംഭരണസ്ഥാപനങ്ങൾ രൂപീകരിച്ചപ്പോൾ വാർഡ് കമ്മിറ്റികളിൽ ഗണ്യമായ ജനപങ്കാളിത്തം ഉണ്ടായിരുന്നു. എന്നാൽ കാലക്രമേണ, നഗര സർക്കാരുകൾക്ക് കാര്യമായൊന്നും ചെയ്യാൻ കഴിയില്ലെന്ന് ആളുകൾ തിരിച്ചറിഞ്ഞു. കാരണം അവ സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ നിയന്ത്രണവലയത്തിൽ പെട്ടിരിക്കുകയാണ്. നഗര സർക്കാരുകളുടെ ദുർബലത തദ്ദേശ ഭരണത്തിലുള്ള പങ്കാളിത്തം പതിയെ ഇല്ലാതാക്കി. തുടക്കത്തിൽ നാലായിരം പേർ വാർഡ് സഭായോഗങ്ങളിൽ പങ്കെടുത്തിരുന്നുവെന്ന് ഒരു നേതാവ് ഞങ്ങളോട് പറഞ്ഞു. ഏറെ കഴിയാതെ തന്നെ അത് നൂറായി കുറഞ്ഞു. അവർ ചില ഔപചാരികതകൾ പൂർത്തീകരിച്ചതിനു ശേഷം ചായ, കാപ്പി എന്നിവ കുടിച്ച് പിരിയുകയും ചെയ്യും.
സ്വയംഭരണശേഷി ഉണ്ടെങ്കിലും ഗുജറാത്തിൽ ജനപങ്കാളിത്തം വലിയ നഗരങ്ങളിൽ മാത്രമാണ്, അത് വളരെ പരിമിതവുമാണ്. അവിടെയുള്ള ജനപങ്കാളിത്തത്തിൻറെ അഭാവം ചൂണ്ടിക്കാണിക്കുന്നത് മറ്റൊരു പ്രശ്നത്തെയാണ്–മുനിസിപ്പൽ നടപടികളിലെ നീതികേട്. ചരിത്രപരമായി നോക്കുമ്പോൾ ഗുജറാത്തിലെ നഗര സർക്കാരുകൾക്ക് അവർ ആർജിച്ചെടുത്ത ശേഷി ഉപയോഗിച്ച് നൈതികാടിസ്ഥാനത്തിൽ സ്വയംഭരണം നടത്തുന്നതിനുള്ള സാഹചര്യം ഉണ്ടെങ്കിലും ജനപങ്കാളിത്തത്തിന്റെ കുറവ് അവരുടെ പ്രവർത്തനത്തിന്റെ മാറ്റുകുറക്കുന്നു. കേരളത്തിലെ നഗര സർക്കാരുകളിലാകട്ടെ ജനപങ്കാളിത്തം കുറവാണെങ്കിലും നീതിപൂർവമായ പ്രവർത്തനങ്ങൾക്ക് കൂടുതൽ സാധ്യതയുണ്ട്; എന്നാൽ അതിനു നഗര സർക്കാരുകൾക്ക് സ്വയംഭരണവും ശേഷിയും ഉണ്ടായിരിക്കണം. അധികാര വികേന്ദ്രീകരണത്തിന്റെ ഒരു പ്രധാന ആകർഷണമായ ജനപങ്കാളിത്തം ഇത്തരത്തിൽ വ്യവസ്ഥാപിത ചട്ടവട്ടങ്ങളുടെ ആധിക്യം മൂലം ദുർബലമാകുന്നത് കേരളത്തെ സംബന്ധിച്ചിടത്തോളം ദൗർഭാഗ്യകരമാണ്.
ജനങ്ങളെ സംഘടിപ്പിക്കുന്നതിൽ മുൻപരിചയവും ജനങ്ങളിൽ അന്തർലീനമായിരിക്കുന്ന പങ്കാളിത്ത അഭിനിവേശവും കേരളത്തിന്റെ ഗുണകരമായൊരു സവിശേഷതയാണ്. ഉപജീവന മാർഗങ്ങളും വാസസ്ഥലങ്ങളും ഇല്ലാതാക്കുന്ന തരത്തിലുള്ള സർക്കാർ നീക്കങ്ങൾക്കെതിരെ ഇത് പ്രതിരോധിക്കുന്നു. എന്നാൽ ഗുജറാത്തിലേയും മറ്റു സംസ്ഥാനങ്ങളിലേയും മെഗാ നഗരങ്ങളിൽ സർക്കാർ ചില വ്യക്തികളെയും ഗ്രൂപ്പുകളെയും അനധികൃത കൈയ്യേറ്റക്കാരായി മുദ്രകുത്തി അവരെ പുറത്താക്കി, ഷോപ്പിംഗ് കോംപ്ലെസുകൾ, ഹോട്ടലുകൾ, പാർപ്പിടങ്ങൾ എന്നിവക്ക് ഇടം നൽകുന്നുണ്ട്. ഇതിനു വർഗ്ഗീയ, ജാതീയ തലങ്ങളുണ്ട്.
കോവിഡ് മഹാമാരി ഇന്ത്യയിലെ ഭരണസംവിധാനങ്ങളുടെ ദുർബലത തുറന്നുകാട്ടി. ആദ്യകാലങ്ങളിലെ പ്രധാന പ്രവർത്തനങ്ങളിലൊന്ന് ലോക്ക്ഡൗണിലൂടെ ഉപജീവനമാർഗം ഇല്ലാതായവർക്ക് – അതിഥിതൊഴിലാളികൾ ഉൾപ്പെടെ – അവശ്യ ഭക്ഷണവും മരുന്നും എത്തിക്കുക എന്നതായിരുന്നു. കോൺടാക്റ്റ് ട്രെയ്സിംഗ്, അണുബാധ വ്യാപനം നിരീക്ഷിക്കൽ, ക്വാറന്റൈൻ ക്രമീകരണം നടപ്പിലാക്കൽ എന്നിവയായിരുന്നു മറ്റു പ്രധാന പ്രവർത്തനങ്ങൾ. കൊറോണാവൈറസ് നിയന്ത്രണത്തിൽ ഗ്രാമീണ-നാഗരിക തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾ നിർണായകമായ പങ്ക് വഹിച്ച ഒരു സംസ്ഥാനമാണ് കേരളം. വാസ്തവത്തിൽ, സംസ്ഥാന സർക്കാർ തുടർന്നുവന്ന പുരാതന നടപടിക്രമങ്ങളും അതിന്റെ അനുമതികളുടെ ആവശ്യകതയുമെല്ലാം അടിയന്തിര സാഹചര്യങ്ങളിൽ താൽക്കാലികമായി നിർത്തിവെക്കുകയും, അവമൂലം ക്ഷയിച്ച പങ്കാളിത്ത മനോഭാവവും ശേഷിയും അഭിവൃദ്ധിപ്പെടുകയുമാണ് ഉണ്ടായത്. പ്രാദേശിക സർക്കാരുകൾക്ക് സുസ്ഥിരമായ ഭരണപങ്കാളിത്തം വഹിക്കുന്നതിന് സ്വയംഭരണാവകാശം പ്രധാനമാണ് എന്ന ഞങ്ങളുടെ വാദത്തിന് ഇത് അടിവരയിടുന്നു.
ഗ്രാമീണ തദ്ദേശ സർക്കാരുകൾ
നഗരങ്ങളിലെ തദ്ദേശ സർക്കാരുകളെ കേന്ദ്രീകരിച്ചാണ് ശേഷിയെയും സ്വയംഭരണത്തെയും കുറിച്ചുള്ള ഞങ്ങളുടെ പഠനം നടത്തിയത്. എന്നിരുന്നാലും, ഞങ്ങളുടെ ചില കണ്ടെത്തലുകൾ പഞ്ചായത്തുകൾക്കും ബാധകമാണ്. അടിസ്ഥാന സൗകര്യങ്ങൾ, ആരോഗ്യം, വിദ്യാഭ്യാസം എന്നീ വിഷയങ്ങളിൽ ആസൂത്രണവും രൂപകൽപ്പനയും വഹിക്കുന്നതിലൂടെ സംസ്ഥാന സർക്കാർ പഞ്ചായത്തുകളെ നയിക്കുകയും നിയന്ത്രിക്കുകയും ചെയ്യുന്നുണ്ട്. ചില ക്ഷേമ പദ്ധതികളുടെ ‘ഗുണഭോക്താക്കളെ’ തിരഞ്ഞെടുക്കുന്നതൊഴിച്ച്‌, ഇത്തരം പദ്ധതികളും അവയുടെ ഘടനയും തങ്ങളുടെ ആവശ്യങ്ങളും സന്ദർഭവും അടിസ്ഥാനമാക്കി വിഭാവനം ചെയ്യുവാനുള്ള അധികാരം പഞ്ചായത്തുകൾക്ക് ലഭിക്കുന്നില്ല.
കേരളത്തിൽ ജലവിതരണം, വൈദ്യുതി, റോഡുകൾ മുതലായവ വിഭാവനം ചെയ്യുന്നതിനും സംഘടിപ്പിക്കുന്നതിനും പഞ്ചായത്തുകൾ സംസ്ഥാന സർക്കാർ വകുപ്പുകളെയാണ് ആശ്രയിക്കുന്നത്. നഗര സർക്കാരുകളെപ്പോലെ പഞ്ചായത്തുകളിലെ പദ്ധതികളുടെ തിരഞ്ഞെടുപ്പുകളും രൂപകല്പനയും സംസ്ഥാന സർക്കാരിനെ ആശ്രയിച്ചിരിക്കുന്നു. ഇവിടെയും നിസ്സാര കാര്യങ്ങളിൽ പോലും സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ അംഗീകാരം ആവശ്യമാണ്. ഫലമോ ഭരണഘടനാഭേദഗതി വഴി നിർമ്മിച്ച തിരശ്ചീനബന്ധങ്ങൾ ടോപ്–ഡൌൺ സമീപനം വഴി ലംബ-ബന്ധങ്ങളായി പുനർനിർമ്മിക്കപ്പെട്ടു. അങ്ങനെ സ്വയംഭരണവും ജനപങ്കാളിത്തവും ബലി കഴിക്കപ്പെട്ടു.
വാസ്തവത്തിൽ, ജനസംഖ്യ, വൈവിധ്യം, ജീവനക്കാരുടെ എണ്ണം, തുടങ്ങിയവയുടെ കാര്യത്തിൽ പഞ്ചായത്തുകൾ നഗര സർക്കാരുകളെക്കാൾ ചെറുതായതിനാൽ, അവ സ്വാഭാവികമായും ശേഷിസംബന്ധമായ വെല്ലുവിളികൾ നേരിടുന്നു. ഇന്ത്യയുടെ ഒട്ടുമിക്ക നഗര സർക്കാരുകളിലും ശേഷിക്കുറവുണ്ടെങ്കിൽ, പഞ്ചായത്തുകളിൽ ഈ ശേഷിയുണ്ടാവാനുള്ള സാധ്യത വളരെ കുറവാണെന്ന് ഞങ്ങൾ കരുതുന്നു. ഗ്രാമവാസികൾ സംസ്ഥാന സർക്കാരിൻറെ അധികാരസ്ഥാനം എങ്ങിനെ കാണുന്നു എന്നതിൽ ഇത് വ്യക്തമാണ്‌: പൊതു സേവനങ്ങളുടെ മിക്ക കാര്യങ്ങൾക്കും അവർ സമീപിക്കുന്നത് ഗ്രാമപഞ്ചായത്തിന്റെയോ ജില്ലാ പഞ്ചായത്തിന്റെയോ പ്രസിഡന്റിനെയല്ല, പകരം കളക്ട്രേറ്റിനെയോ സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ മറ്റ് ഓഫീസുകളെയോ ആണ്.
ഞങ്ങളുടെ വിവരണങ്ങളിൽ പലതും വികേന്ദ്രീകൃത ഭരണത്തിന്റെ പരാജയങ്ങളിലേക്ക് വിരൽ ചൂണ്ടുന്നുണ്ടെങ്കിലും, യഥാർത്ഥ പ്രാദേശിക ഭരണ ക്രമീകരണങ്ങൾ ഇന്ത്യൻ സാഹചര്യങ്ങളിൽ സാധ്യമാണ് എന്ന ആവേശവും ഇവ പകരുന്നുണ്ട്. സംസ്ഥാന-തദ്ദേശ സർക്കാർ ബന്ധങ്ങളിലൂടെ കൈവരിക്കേണ്ടത് നിയന്ത്രണമല്ല, തദ്ദേശ സ്വയംഭരണ പ്രാപ്‍തീകരണമാണ് എന്ന ബോധം സംസ്ഥാന സർക്കാരുകൾക്ക് ഉണ്ടാകുമ്പോഴാണ് പ്രാദേശിക സ്വയംഭരണവും ജനപങ്കാളിത്തവും ഫലവത്താകുന്നത്. പൗരന്മാർക്കും പ്രാദേശിക നേതാക്കൾക്കും പ്രാദേശിക ഭരണം കാര്യക്ഷമമായി നടത്താനുള്ള കഴിവും താല്പര്യവും ആവേശവും ഉണ്ടെന്നും ഞങ്ങളുടെ പഠനം കാണിച്ചുതരുന്നു. ഇപ്പോൾതന്നെ ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയും നീതിയുക്തമായ തെരഞ്ഞെടുപ്പുകളും വഴി ജനാധിപത്യ സർക്കാരുകൾ തദ്ദേശീയമായി സ്ഥാപിക്കാൻ കഴിഞ്ഞിട്ടുണ്ട്. അവ ലക്ഷക്കണക്കിന് ജനപ്രതിനിധികളെ, പ്രത്യേകിച്ച് പരമ്പരാഗതമായി പ്രാതിനിധ്യമില്ലാത്ത ജനവിഭാഗങ്ങളിൽനിന്നും, മുന്നോട്ട് കൊണ്ടുവരികയും ചെയ്‌തിരിക്കുന്നു. വിശാലവും സുസ്ഥിരവുമായ ഈ ജനാധിപത്യ അടിത്തറക്ക് ഭരണത്തെ പരിവർത്തനം ചെയ്യാനുള്ള സ്വാതന്ത്ര്യവും സംസ്ഥാന സർക്കാരിന്റെ പൂർണമായ പിന്തുണയും നൽകേണ്ടത് അത്യാവശ്യമാണ്.
ലേഖകനെക്കുറിച്ച്: സൂരജ് ജേക്കബ് ബാംഗ്ലൂരിലെ അസിം പ്രേംജി സർവകലാശാലയിൽ വികസനവും നയവും പഠിപ്പിക്കുന്നു. അദ്ദേഹം ശ്രീ ബാബു ജേക്കബിനൊപ്പം രചിച്ച Governing Locally: Institutions, Policies and Implementation in Indian Cities (Cambridge University Press, 2021) എന്ന പുസ്തകത്തെ അടിസ്ഥാനമാക്കിയുള്ളതാണ് ഈ ലേഖനം. ഈ ലേഖനം മെച്ചപ്പെടുത്തുന്നതിന് ശ്രീ ബാബു ജേക്കബിന്റെയും അല എഡിറ്ററുടെയും സംഭാവനകൾ നന്ദിപൂർവ്വം അംഗീകരിക്കുന്നു.
English Summary: In this article titled ‘Why are local governments weakening?’, Suraj Jacob points to the need for a critical study of the decentralisation programme in Kerala. The article draws on the book ‘Governing Locally: Institutions, Policies and Implementation in Indian Cities’, co-authored by Babu Jacob and Suraj Jacob.
